從俞大維案綜觀《文資法》翻新後的矛盾與危機

 ◎ 陳子萱

位於溫州街、屬於台大日式宿舍群的俞大維故居，2017年因有民間人士以「紀念建築」的名義將其提報為文化資產[1]，使得該區正著手進行的都市更新被迫暫停[2]，也讓原在2006年台北市文化局針對該棟建築以「不指定古蹟、也不列歷史建築」作結的審議，重新翻案。

俞大維故居案之所以能夠死而復生，與2016年7月由文化部新修的《文化資產保存法》極為相關[3]，修法後的《文資法》擴大了公民參與和文資保存範圍，看似進步，實則還有許多執行面的困境待解，而俞大維故居案後續的發展，也巧合地突顯了文資制度上的許多矛盾，包括中央修法與地方執行的落差、文化資產私有權與公共性的問題等。

俞大維故居不只是一件文資提報案，背後也浮現了《文資法》實施三十多年來整體制度環境、乃至此次修法後，許多角色之間的拉鋸。

擴大公民參與、保存範圍，最進步的《文資法》修法？

2016年7月，立法院三讀通過《文化資產保存法》修正案，包括新增了「紀念建築」、「史蹟」、「自然紀念物」等類別，以及擴大公民參與程序、實施文資保存教育、重視原住民族等多元文化的保存等，另外針對近年「古蹟自燃」事件頻傳等文資建物不斷被毀壞，此次修法也特別提高對於文化資產破壞行為的處罰；整體而言，這一部嶄新的《文資法》，被政府與民間普遍認為是自立法以來最大幅度的制度變革，也涵蓋了諸多過去未曾重視的層面[4]。

而俞大維故居原本在2006年經台北市文化局審議，以「建築形式改建多次、屋況不佳」等理由，被文資委員評鑑為「不指定古蹟，也不列為歷史建築」，因而在後來被劃入了溫州街的都更範圍；不過卻因為2016年的《文資法》修法，開放公民以個人或團體的身分提報後，建築師陳勤忠在2017年便向台北市文化局提出，要求將俞大維故居列入此次修法增列的「紀念建築」，使俞大維故居時隔十年後重新翻案，政治、藝文與文化等各界人士也出面力挺，期望能保存該建築留存的歷史與記憶。

新版的《文資法》不只擴大了公民參與及文資保存範圍，同時也加強了地方文資主管機關的職責，以確保文資提報不會因公務體系的官僚性質無疾而終：地方文資機關需依程序審查、會勘、列冊追蹤，其中的古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群等提報類別，更要求主管機關於六個月內辦理審議[5]，俞大維案能在提報後迅速曝光、進入輿論爭辯之中，部分也有賴這股推力。即使立意良善，《文資法》對於地方文資機關在接案上的強制規範，是否能夠讓公務系統因此積極面對不斷湧現的文資提報，以真正達到擴大文資參與及保存的效果，讓人存疑。

建築史與文化資產研究工作者凌宗魁，曾參與陳茂通宅、菊元百貨等台北市的文資提案，並長期投入文資保存運動，觀察此次修法及相關部門的應對作為後直言，修法後最直接受到衝擊的，正是地方的文資主管機關：「現在文化局無法自己吃案，這對他們來說是非常大的業務壓力」。凌宗魁指出，在地方文資主管機關人力、預算等編制未更動的情況下，修法後從提報人到保存範圍皆擴大，無疑是增加了地方政府的文資業務量。此次的修法即便在形式上蘊含許多進步概念，然而在實行面究竟能達到多少成效，凌宗魁也表示，都還需要拉長時間觀察審視。

政府文資部門人力短缺，修法後隨著提報量擴大所致的執行問題確實存在，台北市政府相關首長也幾度在媒體上表示，修法要保存古蹟立意良好，但確實造成不少「麻煩」[6]：新法上路後的九個月內，北市文化局就需會勘350件的待審建物、逾千件的文資潛力點，而文資科也不過20人左右，基層文資工作人員都深感負荷；在經費方面，文資現勘所需的出席費也超過年度的預算編列。此外，對於擴大開放公民提報文資，北市府也提出質疑，認為讓非所有權人介入私有財產，違反了憲法原則。中央法規看似消除了公務體系運作的限制，將文資參與權向公民社會開放、納入進步多元的價值，但相關編制卻仍原地踏步，更未考量到可能與其他權利價值相互牴觸，使得地方文資保存在執行的各方面上都有面臨困難。


中央與地方一觸即發：成為制度引爆點的俞大維案

因人力、經費等編制未適度隨法規進行調整，加上侵犯人民私有財的疑慮，讓基層文資保存工作窒礙難行，同時也為各層級政府部門間的衝突埋下伏筆，而俞大維案，正意外地揭露了《文資法》修法後中央與地方在執行上的矛盾。

2017年9月，北市府數次在媒體上表示《文資法》修法不盡完善、缺乏配套，以致地方無法落實，開啟了文化部與北市府文化局之間的筆戰：文化部先是發佈新聞稿指出，在經費與人力方面的問題，文化部已分別以提高預算、設置文資專業服務中心等手段解決，北市府應該「善盡資源」[7]；北市府則回以五千餘字的長篇大論，一一反駁，並仍緊抓人力編制不周、經費延宕、公民浮濫提報有違憲法對私產的保障等爭議[8]，雙方僵持不下。

接著在10月，北市文化局在俞大維案的文資審議中，跳過「市定古蹟」的程序[9]，直接做出「向文化部提報為國定古蹟」的決議[10]，被外界視為是執意把球踢回中央，北市文化局副局長甚至為此出面解釋法律條文，指出北市府皆依法執行而無跳躍程序，不過卻遭文化部與文資團體反擊[11]，文化部也駁回此提案，並表示北市府應先指定為市定古蹟方可成案[12]；面對外界批評不斷，北市文化局則以新聞稿指出，接受文化部有「選擇性解讀條文」的權力，同時也舉出中正紀念堂等案為例、直指文化部是「選擇性辦案」[13]，火藥味十足。

不過在數個月的喧囂後，台北市重回程序正軌，11月13日，俞大維案重啟文資審議，最終確定將俞大維故居指定為市定古蹟，並將繼續提報為國定古蹟[14]，對於文資運動界而言算是告一段落；然而俞大維故居確定文資身分一事，之於被迫中止都更的建商與住戶卻是兩樣情，面對突來的插曲，都更方則準備向政府部門索取賠償[15]。俞大維一案所浮現的文資保存議題，爭議看似永無止盡。


價值變遷下的官民互動

俞大維案不只是單一的文資爭議，其背後所牽涉到的社會價值變遷、公私產權界線模糊、制度上不同行動者間的抗衡張力，可說是國內文資保存困境的縮影。

觀察俞大維案及近年北市文資審議的發展，凌宗魁指出，俞大維故居的所有權在於台大，而關於公有資產的文資保存問題，其實早在2000年就已浮現。2000年民進黨政府上台後，曾經針對全國閒置的公有資產進行普查，目的是為活化或降低閒置資產，或標售釋出、或直接拆除。不過，卻引起學界及專業團體的反彈，學界等人士認為，此項作為將無形中破壞、拆毀了許多珍貴的文化資產，也因此在輿論的壓力之下，地方政府便開始委託民間專業或學術單位針對地方文資進行普查，而台北市政府就曾委託台灣大學、中原大學等學術團隊針對北市境內的日式宿舍進行調查，現在所知的俞大維故居，也是在此次調查中初次顯露。

然而，凌宗魁進一步指出，當時日式宿舍的調查，主要是考量建築體是否良善、是否仍有人居住、歷史文化價值等面向進行評估，並挑選部分「相對重要、需先優先指定」的建物，最後以正面表述的方式產出一份「優先保存名單」，包括殷海光故居、馬廷英故居都是優先指定為古蹟的例子。而對於像是俞大維故居，其他同樣在調查之中，但沒有列在保存名單上的日式宿舍，卻為日後各方對於文資界定的爭奪留下伏筆，凌宗魁指出，「當時優先保存的名單，從台大校方的角度來解讀，會認為是當時沒有被列入的就是『沒有價值』；但以文化局的角度可能又會說有，因為會認為當時是用正面表述說哪些要保存，但『也並沒有說其他的不要留』」。

凌宗魁表示，「就像俞大維故居一直到2016年都還有人住，像這種情形就不會被放在這幾次的優先名單內，而台大校方則是用一個負面表述的態度去看，認為『既然沒有說要、那就都是不要』，才會有這種不同觀念的差別」，不過凌宗魁也強調，對於文資界定的詮釋落差並沒有對錯，就是以不一樣的角度、不同立場解讀的差異結果。而現在的地方文化局則在近年的文資保存中肩負重任，必須面對及回應隨時間變遷的社會價值：以前不覺得日式宿舍有價值，現在開始覺得有價值；以前覺得名人住過才有價值，現在覺得只要房子存在就有其價值。

綜觀《文資法》立法三十餘年以來的種種變革，其實也可察覺今昔的價值差異。凌宗魁說，《文資法》創設之初，是國民黨政府在威權時代帶有政治意涵地為了「弘揚、復興中華文化」而保存特定的歷史建物，且是由極少數專業者參與、執行上也更具強制性，那是官方霸權下所定義的文化價值、是「古蹟沒那麼多」的時代；不過隨著政治民主化、民進黨上台後，就將「中華文化」改為「多元文化」，逐漸將原住民族、日治時期等不同時代與群體的文資也納入，「古蹟越來越多」。而近年則是在太陽花運動後，又明顯地呈現了另一波變革，凌宗魁發現，社會對於文化資產的定義越來越廣，也讓越來越多人投入關注，開始不斷衝擊過去傳統的觀念，「社會上公民文化意識提高了，以往會覺得說：第一，古蹟跟我們生活沒什麼關係，第二，別人的房子跟我們沒有關係。但是現在越來越多人會有文化資產作為公共財這樣的觀念，想要去對別人房子的產權提出自己的意見，而政府也開始要有一些行政上面的應變。」


不同於俞大維故居的命運：都更下的山海樓

然而，要回應社會對於文資價值的變遷在執行面上並不容易，凌宗魁指出，台北市文化局文資科約20人左右，平時就需負責北市境內12個區的文資整修與維護工作，負荷量並不小，而在如此龐雜的市政業務下，甚至還得面對市府領頭的都市更新政策；簡言之，在人力不足、上位政策凌駕的雙重壓力下，使擴大文資保存更是步步艱辛，甚至不得不讓文化局趨以消極的態度處理。俞大維案也從文資提報開始，就激起了都更住戶與建商的不滿[16]，都更業者透過媒體表示，該區的都更案已經走了近十年，過去在都更申請過程中北市文化局不斷宣稱俞大維故居不具文資身分，因此才啟動都更程序，如今卻因《文資法》修法使俞大維案重啟審議，導致都更停擺，建商與住戶直指台北市政府毫無誠信原則，甚至批評俞大維故居文資案是「被民粹綁架」、文資運動者是「文化流氓」。

最終俞大維故居確定成為市定古蹟後，都更戶雖發表聲明呼籲，文化局應對於行政瑕疵所造成的損害進行賠償，不過也同時強調台北市政府往後應更確實維護古蹟、達到保留的意義，且民眾仍會持續監督與觀察[17]，基本上也接受了故居保存所帶來的變動。不過，與俞大維故居同期被文資審議的山海樓，皆是以修法後所新增的紀念建築類別進入，卻有著完全不同的遭遇，而這似乎也諷刺的揭示了，文資保存在制度下仍因多方角力，存在不一致的標準與不確定性。

坐落於南京中山商圈的山海樓，被文史工作者推判是日治時期富商陳茂通擁有的古宅，也在《文資法》修正後被以「陳茂通宅」提報為紀念建築[18]，並同樣在10月與俞大維案於北市文化局進行審議。不過相較於俞大維故居最終成為市定古蹟，並進而提報為國定古蹟，山海樓的命運卻大不同，最終以表決確定不具文資身分[19]，而這背後與所有權人正大尼龍工業在山海樓預計進行的都更案脫不了關係[20]：高達150億、且已被核定的都更案，早已幾乎走完程序，房屋待拆、更新在即，正大尼龍董事長也數度在媒體放話表示，私有產權應受憲法保障，文化局在都更下的壓力不言自明。

凌宗魁說，當初山海樓預計都更時也曾發函詢問北市文化局是否存在文資潛力點，不過文化局2012年的回函指稱，「當下並沒有本局列管的文化資產」。凌宗魁指出，「這兩句是平行的！我問你『以後』會不會有，但文化局回答『現在』問我的時候沒有，那文化局少做了什麼事？就是那個時候就去現勘（現場勘查）」，那為什麼文化局並沒有讓委員進行現勘，進而導致要重啟文資審議，更一度造成都更停擺的爭議？凌宗魁進一步說明，「如果每一個案子都這樣處理的話，業務會做不完。全台北都在進行都更，一天到晚都有人問說將來會不會有文化資產，承辦人員當然會自己先判斷，而不是說每個案子都馬上去找委員到現場看，這樣看十年都看不完，而且都更是一直會跑出來的。」更何況，在《文資法》修法後，文資提報數量不斷成長，地方文化局更無以應付。

除了人力欠缺導致文資評估不盡完善、使得都更被迫暫停，另一個與都更直接的正面衝突，則來自於地方文化局可能要負擔的成本，尤其是建商與住戶的損害求償。舉例而言，北市文化局就曾擔心山海樓都更案高達上百億，若陳茂通宅的文資身分確定，政府可能將擔負天價的賠償[21][22]。不過對此，凌宗魁表示，地方文化局實際上不應該擔心這樣的訴訟賠償，他指出，即使在都更期間被提報為文資、使建物成為暫定古蹟，導致所有的都更作業都被迫暫停，看似不合理，「但這的確就是現在法律所賦予的，《文資法》第33條[23]，當你重大工程、道路計畫開發、都市更新碰到疑似具有文化資產價值待審的案件時，全部都要停下來」。

凌宗魁也指出，因為文資案而被迫使都更重跑，地方文化局基本上不用擔心國賠，「主要面臨的是漫長的法律訴訟程序，然後文化局會打贏。因為如果文化局依法行政去辦理，沒有打輸過的前例。可是文化局就是不想去面對後續那漫長的程序，（編按：文化局的心態是）『我如果可以讓它沒價值的話，就沒有後續那些問題』。」凌宗魁強調，《文資法》實質上具有非常高的強制力，得以讓開發計畫或其他政策受阻，不過，仍須看政府部門如何操作使用。


私有財產權與文資公共性的兩難

在許多都更浮現的文資衝突中，更彰顯的，是私有產權與文化資產公共性的模糊界線，乃至於無解的矛盾。對此，凌宗魁認為，許多文資議題之所以引發爭議，是因為《文資法》作為一個強制性的制度，卻對產權所有者的誘因、補償是消極甚至缺乏的，因此在台灣，所有權人對於將私產提報為文資一事多半不感興趣，甚至會以憲法應保障人民財產權來宣稱，不應以國家的力量介入私有財產。

雖然仍有容積轉移等獎勵機制存在，但凌宗魁認為效果並不好，且根本性的問題、也就是《文資法》與憲法的衝突沒有被有效解決，他也坦言，目前關於侵犯私有財的部分，《文資法》無法處理，只能有賴其他制度配合：「如果產權擁有者不願意保存的時候，這時候的法律可以因應的救濟是哪些？因為目前能夠因應，讓產權人覺得自己沒有虧損的，不管是都市計劃、或是財稅相關的工具也好，誘因並不夠。」


制度內外，文資保存應該如何更好？

2016年中央翻新《文資法》後，遞出了關於文資保存嶄新的想像與期待，也稱得上是部分回應了近年民間文資運動的聲音，不過以俞大維案作為切入，可以發現，制度上卻面臨包括地方政府、都更派等不同的角力。制度變革，似乎在短時間內未見成效、甚至創造了各方之間的緊張對峙，那麼在制度內、制度外，究竟該從何著手改善？

「《文資法》修法有它的極限。例如陳茂通宅當初那些程序都沒公開，後來民間才好像有點後知後覺講說要保存，癥結在於文化局或全台灣各地的文化單位，都沒有進行全台灣具有文資潛力的點的普查」，從過去的經驗觀之，凌宗魁首先指出，地方政府應先與專家學者合作，落實文資普查，且最重要的是，應該將普查的相關資料與結果公開，「一般民間並不知道這個普查的結果合不合理，比方說陳茂通宅竟然沒有列冊，這是不合理的；或是，產權人的權益也會因此受損，例如能不能把自己的房子投入都更，這要自己去問文化局。那文化局為什麼不公開呢？這個放到網路上讓大家用GIS系統[24]查不是很好嗎？」。而凌宗魁也重申，關於人力與經費的編制也應該被正視、隨著《文資法》的變動而適度調整，地方政府關於文化的預算如何編列、人力是否擴編，都需要考慮。

「台灣基本上還是把古蹟視為一個比較特殊的空間，而不是日常生活就能夠出現的」，除了政府在制度上可能的改善方向外，凌宗魁也延伸至社會面的觀察，並點出了古蹟等文資建物在台灣成為某種特定的使用空間，卻反而造成更多的侷限。凌宗魁指出，現在常見的文資空間再利用，多半是透過商業化、委外等方式活化，目的是要有效維護，但有時卻造成反效果，使得文化資產與常民生活逐漸疏離，甚至，商業活動可能凌駕於古蹟的保存意義與歷史價值之上。那麼，像是古蹟的存在方式難道就只有商業或觀光的途徑嗎？社會氛圍與文資建物的存廢其實也息息相關，古蹟雖有其獨特性，但能不能使其更廣泛地出現，讓人們習慣、甚而培養出與之共生的生活模式？凌宗魁說，

這其實並不只是由一個法律，而是社會的觀念。就是當人們覺得文化資產是生活中一個很自然的東西、不可或缺的，像是你家旁邊可能就一個古蹟，它並不是一定要變成什麼觀光景點，就只是因為它很老，然後就變古蹟了。等到那個時候，每一棟它所需要的維修成本降低，它可能做為社區一個多元活動的場館、就可以活下來，也不用太多的包裝、或是觀光資源的投入。

綜觀而論，從編制未盡周全所致的中央與地方政府衝突，因私有權與文資公共性而揭露的不同權利的對立，文資保存背後所潛伏的關於制度、價值等種種矛盾，總在都更開發下被一一彰顯。以俞大維案切入，2016年翻新後的《文資法》恐怕不盡完善，對於地方政府的文資保存工作還需要更多的資源挹注，才能真正落實制度所欲達到的變革效果，而非僅徒具象徵的價值。

不過，此次的修法並不失為一個起點，即使短期內看似衝突不斷，然而真正的成果還有賴更長的時間觀察，另一方面，在制度之外，公民社會也得以在不同的張力拉鋸中，真正見到文資保存於現實中的困境，其中更應體認到，制度變遷並不一定能牽一髮動全身，在政府配套或資源無法周全的情況下，其所帶來的影響更存在一定的限制，而背後更需要的是社會價值的支持——當人們並不重視文化歷史、缺乏文資保存的觀念，那麼進步的法律也是徒然。

文化資產對於日常生活、歷史文化、身分認同，乃至民主運作，究竟具有甚麼意義，應該是這塊土地上每一個公民應該思考的。









[1]〈俞大維故居保存呼聲又起 北市台大再討論〉，中央社http://www.cna.com.tw/news/acul/201709130151-1.aspx

[2]〈十年都更一場空！業者：俞大維故居案 誰能再相信政府？〉，新頭殼 https://newtalk.tw/news/view/2017-11-10/103320

[3]〈立法院三讀通過《文化資產保存法》修正案 強化我國文化資產保存工作及台灣土地與歷史之連結〉，文化部https://www.moc.gov.tw/information_250_50695.html

[4]文化部在官方新聞稿中指出，「本次修正可以說是歷次修正幅度最大，而影響層面最廣的一次，也可以說是文資法自民國七十一年制定執行以來，依照過去許多實際執行的困境、並且考量時空背景不同，所做出的全面性修正，意義非凡」（https://www.moc.gov.tw/information_250_50695.html）。而民間如環境資訊中心也在報導中表示，「自1982年5月公布施行《文資法》以來，歷經6次修正，2005年11月全案修正施行，中央主管機關由內政部移轉至文化部（前身為行政院文建會），迄今近10年未有結構性大幅修正」（http://e-info.org.tw/node/115335）

[5]《文化資產保存法》第 14 條「主管機關應定期普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群價值者之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤。依前項由個人、團體提報者，主管機關應於六個月內辦理審議。」

[6]〈提報文資案暴增 北市府喊吃不消〉，聯合報https://udn.com/news/story/7323/2705813

[7]〈請臺北市政府善用文化部提供的政策工具與資源 共同維護文化資產〉，文化部https://www.moc.gov.tw/information_250_68528.html

[8]〈臺北市政府回應文化部106年9月13日新聞稿〉，台北市文化局https://www.culture.gov.taipei/frontsite/cms/newsAction.do?method=viewContentDetail&iscancel=true&contentId=MTQ3ODk=&subMenuId=603

[9]依據《文化資產保存法》第 17 條「中央主管機關得就前二項，或接受各級主管機關、個人、團體提報、建造物所有人申請已指定之直轄市定、縣（市）定古蹟，審查指定為國定古蹟後，辦理公告。」，建物應先成為市定古蹟，方可再經審查指定為國定古蹟。

[10]〈俞大維故居 北市決提報國定古蹟中央審查〉，自由時報http://news.ltn.com.tw/news/local/paper/1144556

[11]〈俞大維故居爭議釋文資法，鄭麗君：頓號就頓號，別自己加引號〉，焦點事件http://www.eventsinfocus.org/news/2037

[12]〈文化部對於臺北市政府決議提報俞大維故居進行國定古蹟審議之回應〉，文化部https://www.moc.gov.tw/information_250_71278.html

[13]〈溫州街案提報國定古蹟仍基於證據價值，盼與文化部攜手合作　善用法律底線〉，台北市文化局https://www.culture.gov.taipei/frontsite/cms/newsAction.do?method=viewContentDetail&iscancel=true&contentId=MTQ5MjE=&subMenuId=603

[14]〈俞大維故居列市定古蹟 接下來將申請國定古蹟〉，自由時報http://news.ltn.com.tw/news/life/breakingnews/2252022

[15]〈俞大維故居列古蹟 都更實施戶喊賠償〉，經濟日報https://money.udn.com/money/story/5648/2930544

[16]〈十年都更一場空！業者：俞大維故居案 誰能再相信政府？〉，新頭殼https://newtalk.tw/news/view/2017-11-10/103320

[17]〈俞大維故居指定古蹟將公告 都更實施者發2點聲明〉，聯合新聞網 https://udn.com/news/story/7266/2930295

[18]〈陳茂通宅 見證中山北路的前世今生〉，新頭殼https://newtalk.tw/news/view/2017-10-18/100947

[19]〈文資新法卡都更？俞大維故居提報國定古蹟 山海樓放行〉，聯合新聞網https://udn.com/news/story/11574/2765436

[20]〈山海樓准拆 150億都更案復活 中山商圈關鍵角地的文資大作戰〉， 財訊http://www.wealth.com.tw/article_in.aspx?nid=1308

[21]〈山海樓都更喊卡 文化局憂天價賠償〉，中時電子報http://www.chinatimes.com/newspapers/20170906000704-260107

[22]依據《文化資產保存法》第 20 條「建造物經列為暫定古蹟，致權利人之財產受有損失者，主管機關應給與合理補償；其補償金額以協議定之。」

[23] 《文化資產保存法》第 33 條「營建工程或其他開發行為進行中，發見具古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群價值之建造物時，應即停止工程或開發行為之進行，並報主管機關處理。」

[24]地理資訊系統，是結合地理學與地圖學的一門綜合性學科，可廣泛的應用在不同的領域，是用於輸入、儲存、查詢、分析和顯示地理資料的電腦系統。例如，可以建立一個結合地理座標、資訊統計、繪圖的文化資產資料庫。